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文 | 陈之琰

编辑 | 刘旌

在新年的第一个工作周，国办的1号文件就给了创投行业。

1月7日晚，国务院办公厅正式印发《关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见》（以下简称《指导意见》）。对于当下的一级市场，《指导意见》从延长基金绩效评价周期、不以招商为目的设立政府投资基金、多元化退出渠道、优化容错机制等多个方面，对近些年政府引导基金存在的问题、本土市场化投资机构等痛点，都有回应。

长期以来，有人自嘲创投似乎是一个“没上牌桌”的行业，部分原因是关于它的指引文件是相对有限的。从这个角度来说，作为首个国家级政府投基金的指引文件，《指导意见》首先帮政府基金奠定了个主基调：在重大战略、重点领域和市场不能充分发挥作用的薄弱环节，是 “吸引带动更多社会资本” 。

此外，原本政府投资基金由各地方主导的格局将发生改变，而更强调“完善、合理、优化”的统筹效率。

以上来看，对头部基金，这似乎是好事：政府基金进一步调整了自己作为“引路人”、而非主导者的身位，且沟通协调起来也会更简单。但对中长尾基金，有说法认为，这可能会进一步加剧他们的募资困难。

就此话题，「暗涌Waves」与LP投顾创始人国立波、安柏资本创始合伙人张甜聊了聊，并挑选了其中几个最值得你关注的话题。

需要指出的是，作为指导性质的文件，《指导意见》为规范政府投资基金的扩张制定了秩序方针，但距离实际落实仍需许多后续动作。这个夜晚袭来的响指，距离其落到实处还待共鸣。

招商引资之外的第二条路是什么？

《指导意见》第17条指出，不以招商引资为目的设立政府投资基金，鼓励取消政府投资基金及管理人注册地限制，依法依规强化信用约束。

随着土地财政收入下降，近些年，通过设立政府投资基金的方式，以投资代招商、子基金GP成“编外招商办”成为大量地方政府撬动经济数据增长的方式。这也带来了恶意竞争、重复建设、产能过剩等资源浪费的乱象。《指导意见》要求消除招商引资目标的另一面，实际是要求地方以“政府资金+产业特色”来撬动社会资本。这无疑对各地政府盘活现有产业的视野与能力提出了更高的要求。

张甜的判断是，未来没有既存产业链优势的地区招商将进入寒冬，并会进一步固化全国产业现有地区分布格局。

另外，从地方政府内部考核指标的可行性来说，招商引资是相对具体化的硬性指标。因此，通过基金形式来完成招商引资任务，既是各地产业升级发展的现实需求使然，很大程度上也具备合理性。若不能再募集招商基金，各地在从“土地财政”到“股权财政”转型的道路上会失去一个重要的基金工具。

在落实《指导意见》的过程中，是否能有其他可行的经济绩效成为抓手，激励地方政府设立、完善投资基金？国立波告诉「暗涌Waves」，目前想要在基层政府获取有效、及时、客观的产业赋能评价指标是相当困难的，如果要获得相关权威数据需要付出相当大的时间成本和调研成本。

如何多龙治水但又各司其职？

《指导意见》第15条指出，健全基金绩效管理，“重点关注政策目标综合实现情况”；第16条指出，建立健全容错机制，遵循基金投资运作规律，容忍正常投资风险，优化全链条、全生命周期考核评价体系。

近几年，地方政府谈及股权投资往往有道“紧箍咒”，关键词往往是“审计考核”、“国有资产不得流失”、“终身追责”。由此也引发了2024年的起诉回购潮。尽管在个别省市已有容错机制的相关政策出台，在实践中，国资、审计、纪检等部门与管理人之间仍会有不少分歧。如何在政府投资基金这件事上，让各部门一起“对齐颗粒度”是要实现专业化、市场化运作的关键过程。

“纯财政属性的钱是具有一定灵活性的，可一旦涉及国有资产就会面临更加严格的监管。很多情况下是资金属性是交织的，对于管理人的认知会产生影响。”国立波认为，在《指导意见》出台后，财政部将围绕地方政府绩效、容错，发改委围绕信用建设、信息统计，证监会围绕登记备案等方面应会有更为具体的细则。

“关于政府投资基金专业化、市场化的表述《指导意见》并非第一次，但要落实一定是需要多部门联合参与的。”

如何防止内卷？

《指导意见》总体要求中提出，完善分级分类管理机制，合理统筹基金布局，防止同质化竞争和对社会资本产生挤出效应。第17条也明确，优化基金发展环境，落实建设全国统一大市场部署。

此前，政府投资基金相对欠缺顶层的统筹规划，进而各地出现了同质化竞争、招商内卷严重的情况。这一现象的核心是中国社会进入存量时代引发的应激反应。

在如今“统一大市场部署”下，存量中找机会、找资源的现实情况还未改变。如何在兼顾全局的前提下，仍保持各地有序竞争？如何调和发达地区与欠发达地区不同资源禀赋下的产业引导能力？这都是落实《指导意见》的过程中需要真实解决的问题。

张甜认为，若1号文件的规定得到充分落实，我们很有可能会看到央企基金/发达地区省市级基金/产业优势地区的基金马太效越来越强，从而对绝大部分普通地区的基金发展及产业升级产生挤出效应。“这值得各方继续深入探讨。”

如何避免风险极端化？

《指导意见》第3条指出，鼓励发展创业投资类基金。创业投资类基金要围绕发展新质生产力，支持科技创新，着力投早、投小、投长期、投硬科技。

目前，国内政府投资基金存在产业引导类过剩、创业投资类欠缺的失衡问题。这与地方政府相对保守的风险偏好、产业引导类基金对经济撬动能力更强等因素有关。

未来，在《指导意见》的落实过程中，创业投资类基金将会得到更多的政策性鼓励。在此过程中，如何避免从一个极端走向更一个极端，避免风险极端化是需要有更为科学的监督机制和容错规则。

另一方面，国立波认为，政府投资基金应承担起成为长青基金的责任，通过接续投资、循环投资等方式，从早期开始保持投资的连续性。同时在《指导意见》的后续落实中，增加对创业投资类基金的让利、返利具体机制，来将“鼓励”落到实处。

如何适应“引路人”身份？

《指导意见》在总体要求中明确，突出政府引导和政策性定位，按照市场化、法治化、专业化原则规范运作政府投资基金。

在国立波与我们的访谈中，他多次提到，在全世界范围内，中国的政府投资基金不论在数量上还是规模上都是遥遥领先的。然而，这并非中国地方政府的主动选择，而是在近些年一级市场行业收缩的环境下，政府提升了自己的比重。

但此刻《指导意见》已经点明，“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，推动有效市场和有为政府更好结合。”这对于习惯了被GP们戏称为“金主爸爸”、“大腿”的地方政府也提出了转换心态的要求。毕竟，政府的作用是“引导”而非“主导”，还得做好社会资本的引路人。